RAMA: DERECHO ADMINISTRATIVO
Nociones
Generales del Tema
En materia
administrativa, el débil jurídico es el administrado, pero el Estado tiene
privilegios, porque el Estado tutela el interés general, por eso existe una
serie de normas que el Estado puede imponer a los particulares de manera legal
amparándose en el bien común, es decir, que salvo los derechos estrictamente
individuales, una gran gama de los derechos que consagra la Constitución, deben
ceder ante el interés general. El Estado moderno, se caracteriza por su
sumisión al Derecho, por lo que se
puede decir que “vivimos en un Estado de Derecho”. Tal y como lo señala la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela (1999), en su Artículo 2, al señalar que “Venezuela se
constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia (…)”, lo
cual significa que tanto los ciudadanos como los Poderes Públicos, se hayan
sometidos al cumplimiento del Derecho, de tal forma que si no cumplen las Leyes se les podrán exigir
responsabilidades.
Si bien desde
siempre no planteó duda la necesidad de someter a los ciudadanos particulares
al cumplimiento de la Ley del Derecho, no siempre se interpretó de la misma
manera el sometimiento de la Administración a la
legalidad. Históricamente, las maneras de someter al Estado a la legalidad
han sido varias, en primer término cabe analizar si se puede o debe someter
total o parcialmente la actividad de los poderes públicos a la legalidad;
actualmente, en la práctica se puede decir, que la totalidad de la actuación de
los Poderes Públicos, debe encontrarse sometida a los parámetros de la Ley,
mientras que antiguamente se aplicaba la sumisión parcial, es decir, que sólo
ciertas actuaciones del Poder Público se sometían a la legalidad.
El Principio
de Legalidad o Primacía de la Ley, es un principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del Poder Público debería estar
sometido a la voluntad de la Ley y no a la voluntad de las personas, por lo cual
se dice que el mismo establece la seguridad jurídica. El Principio de Legalidad es la regla fundamental del Derecho
Público y en tal carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de Derecho, pues es la más acabada garantía establecida en el Estado de Derecho, en
beneficio de los administrados “contra las posibles arbitrariedades de la
autoridad ejecutiva”, para lo cual, el ordenamiento jurídico debe establecer el
marco legal de la misma.
Significa entonces
el Principio de Legalidad, la supremacía absoluta o predominio de la Ley
opuesto a la influencia del poder arbitrario, en este sentido, el
imperio de la Ley se opone a todos los sistemas de gobierno por personas
investidas de poderes amplios, arbitrarios o discrecionales. Dicho
principio se formula sobre la base de que ningún órgano del Estado puede
adoptar una decisión individual que no sea conforme a una disposición por vía
general anteriormente dictada, esto es, que una decisión individual no puede
ser jamás adoptada sino dentro de los límites determinados
por una Ley material anterior. En íntima conexión con este principio, se
encuentra la institución de la Reserva de Ley, la cual obliga a regular la materia concreta con normas que posean rango de
Ley, particularmente aquellas materias
que tienen que ver la intervención del Poder Público en la esfera de derechos
del individuo, por lo tanto, son materias vedadas al Reglamento, y a la
normativa emanada del Poder Ejecutivo
(Decretos). La Reserva de Ley, al resguardar la afectación de derechos al
Poder Legislativo, refleja la doctrina liberal de la separación de poderes.
Este principio,
encuentra su asidero constitucional en el Articulo 137. Ejusdem, el cual
es del tenor siguiente: “Artículo 137.- Esta Constitución y
la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a
las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”. La
Constitución tiene dos partes fundamentales, la primera, es la que crea el ente
llamado Estado, que tiene por tarea administrar la vida en sociedad y que en
Venezuela está dividido en cinco poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial,
Ciudadano y Electoral) siguiendo la teoría de Montesquieu; se puede observar,
que el Estado es dividido para debilitarlo; pero si se sigue analizando el
modelo y se escudriña cada poder por separado, se nota que cada uno de ellos,
esta dividido en una gran cantidad de órganos de acuerdo con lo establecido en
las Leyes respectivas.
El Articulo
arriba descrito, señala que el Estado con todas las funciones y facultades que
tiene, desde el mismo momento en que crea la norma es el primero que se obliga
a cumplirla, lo que indica que el Estado está tan obligado como los ciudadanos
a cumplir las normas, es decir, la Constitución y la Ley o lo que es lo mismo,
el Estado de Derecho, pues, si se quebranta este principio no habría estado de
derecho, con lo que se puede decir, que el rasgo que mejor tipifica y
caracteriza al Estado de Derecho, es la
sujeción de todos sus actos a la Ley, asegurándose así, el imperio de
ésta. El paradigma del orden
constitucional que rige el Estado Social de Derecho, ayuda a comprender que el
ejercicio del Poder Público debe ser practicado conforme a los estrictos principios
y normas derivadas del imperio de
la Ley, no existiendo por tanto, actividad pública o funcionario que tenga
plena libertad para ejercer
sus funciones, las cuales se hallan debidamente regladas en las normativas
respectivas.
Hecho y Acto
Jurídico
Todo suceso o
acontecimiento, ya sea producido por la naturaleza o por el hombre son hechos;
en el primer caso serán hechos naturales (la lluvia, el terremoto, el eclipse),
en el segundo, serán hechos humanos (pintar una casa, tomar un medio de
transporte, conducir un automóvil), los cuales pueden no tener ninguna consecuencia jurídica, y en ese caso
se denominan Hechos Simples, sin embargo, cuando producen ese tipo de
efectos, por crear, modificar o extinguir un derecho, toman el nombre de Hechos
Jurídicos, en cuyo caso se trata de hechos como fuente de derecho y no de un hecho
como objeto de prestación.
Todos los
hechos humanos voluntarios, se llaman Actos, los cuales pueden
ser lícitos o ilícitos, según sean o no realizados de acuerdo a la Ley;
cuando una persona realiza un hecho voluntario lícito, que tiene por finalidad
crear, modificar, conservar, transferir o extinguir algún derecho, como
finalidad inmediata, se dice que se trata de un Acto Jurídico. Entre
Hecho Jurídico y Acto Jurídico existe una relación de
género a especie, por cuanto todo acto jurídico es un hecho jurídico pero no
todo hecho jurídico es un acto jurídico, ya que el primero de estos comprende,
además de los actos jurídicos, a los actos meramente lícitos, a los actos
ilícitos, a los actos involuntarios, sean estos conformes o contrarios con el
ordenamiento jurídico, y también a los hechos naturales o externos que inciden
en la vida de relación social del ser humano; mientras que el segundo, es el
acto humano, lícito, con manifestación de voluntad destinada a crear, regular,
modificar o extinguir relaciones jurídicas.
El acto jurídico
da vida a una regulación de intereses; está destinado a tener una eficacia
constitutiva o modificativa o extintiva de relaciones jurídicas y presenta los
siguientes caracteres: 1) Es un hecho o acto humano; 2) Es un acto voluntario;
3) Es un acto lícito; 4) Tiene por fin inmediato producir efectos
jurídicos. En toda norma que regula un acto jurídico se encuentra previsto
hipotéticamente un supuesto de hecho complejo integrado por un comportamiento
humano (acción u omisión), voluntario, lícito, y que el agente haya querido el
acto y haya querido sus efectos, a este supuesto la norma le atribuye, mediante
un vínculo de deber ser, el efecto consistente en crear una relación jurídica o
en regularla, modificarla o extinguirla; la sola voluntariedad del acto no es
suficiente, como sucede en los actos meramente lícitos, para que se produzca el
efecto jurídico, sino es innecesario que el sujeto haya querido también los
efectos del acto. La manifestación sea como simple declaración o como
comportamiento tiene carácter preceptivo, esto es, no es una simple revelación
de la voluntad psicológica, sino que mediante ella se dictan reglas de conducta
para sí mismo y para los demás.
Hecho y Acto
de la Administración (Actividad de la Administración)
A fines de dotar de contenido a la función administrativa, es necesario
definir cuáles son las actividades que la Administración Pública desempeña en
mérito a dicha función, dado que la misma no es en absoluto homogénea. En este
sentido, las actividades funciones de la Administración Pública deben
configurarse como obligaciones, al amparo del principio de legalidad y teniendo
en cuenta la competencia de cada uno de los entes que la conforman; asimismo,
ninguna de dichas actividades puede considerarse propia de la función de cada
uno de los poderes públicos:
1) Actividad de Policía: Que implica la obligación de la Administración de
fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden, a fin de obtener la
adecuación del comportamiento particular al interés público, restringiendo la
libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la
actuación de los mismos, ello si se toma en cuenta que por la naturaleza de su
función la Administración está autorizada a limitar ciertos derechos o
intereses de los particulares, siendo en uso de esta actividad limitativa que
la Administración Pública puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a
fin que los particulares desempeñen determinadas actividades.
2) Actividad Prestacional: Referida al manejo de los servicios públicos; en
general, se entiende por servicio público aquel cuya prestación debe
necesariamente asegurarse, por ser la misma de interés público o interés común,
es decir, un servicio público es la prestación obligatoria, individualizada y
concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la
comunidad.
3) Actividad de Fomento: Consistente en la realización de determinadas acciones
por parte de la Administración a fines de promover o estimular la realización
de ciertas actividades por parte de los particulares, las cuales son
consideradas de interés público. Esta actividad, es desempeñada
fundamentalmente a través de las subvenciones y los subsidios.
4) Actividad Normativa: La cual radica en la emisión de normas jurídicas de
rango secundario, denominadas en forma genérica Reglamentos, los mismos que en
principio sirven para complementar o hacer operativas las Leyes, y que incluyen
los llamados reglamentos autónomos, los mismos que no requieren de una Ley a la
cual reglamentar. Es necesario señalar que esta función no implica una
intromisión en la función legislativa otorgada originariamente a la Asamblea
Nacional, puesto que la actividad normativa de la Administración siempre va a
implicar la emisión de normas de rango inferior a la Ley y subordinadas a ésta.
5) Actividad Sancionadora: Goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la
Administración sancionar a los particulares por la comisión de determinadas
infracciones, las mismas que no poseen la calificación de delitos. Esta
actividad de la Administración, posee ciertos principios que tienen por
finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios; asimismo, esta
actividad no implica impartición de justicia, toda vez que la Administración no
penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad.
6) Actividad Cuasijurisdiccional: A través de la cual la Administración Pública se
encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos y otras
entidades del Estado, a través del empleo de determinados procedimientos
administrativos.
En muchas
oportunidades la actividad de la Administración exige una operación material de
carácter administrativo que sirve para la ejecución de un determinado acto;
esta ejecución material, comporta un Hecho Administrativo, constituido
por aquellos aquellos
fenómenos, acontecimientos o situaciones que se producen independientemente de
la voluntad de la Administración, pero que producen o no efectos jurídicos
respecto de ella; los hechos administrativos son
realizados por la Administración con objeto de obtener un determinado
resultado, en algunos supuestos, los hechos administrativos traen apareados
para la Administración resultados que no han tenido a la vista cuando se
realizó.
Se dice entonces que el Hecho de la Administración,
es un comportamiento, dentro del cual se incluyen los Hechos No Jurídicos, como
todas las actuaciones materiales de la Administración y los Hechos
Jurídicos, que producen determinados efectos jurídicos; a diferencia de los
Actos de la Administración, los cuales implican una declaración de
voluntad que puede o no producir efectos jurídicos directos, distinguiéndose
así los Actos No Jurídicos, que son aquellas decisiones de la
Administración que no producen efecto jurídico alguno y los Actos Jurídicos,
como las decisiones o declaraciones que producen un efecto jurídico, esto
es, que producen el nacimiento, modificación o extinción de un derecho o un
deber; siendo en esta última clasificación donde surgen los Actos
Administrativos, como toda declaración unilateral de voluntad realizada en
el ejercicio de la Función Administrativa que produce efectos jurídicos
individuales de forma inmediata.
El Acto
Administrativo
Dos concepciones gravitan en torno a la idea de Acto
Administrativo, la primera de ellas de origen francés, la cual parte del
dogma de que la Administración no podía ser juzgada (juzgar a la administración
es administrar) y como sucedáneo, entonces, se enjuician sus actos a través de
una jurisdicción, la contencioso administrativa, que es sobre todo revisora y
que actúa en consecuencia a posteriori. Esa corriente francesa se complementa
con las nociones de Duguit, que pretendió construir actos propios de cada uno
de los poderes del Estado, viniendo a ser el acto administrativo el producto
particular del Ejecutivo; sin embargo, esta concepción, hoy en día no es de
recibo, pues, en primer lugar, la progresiva subjetivización del contencioso
administrativo ha aumentado los poderes del juez y ya no es posible decir que
juzgar a la Administración sea administrar, sino que se trata de su sujeción a
verdaderos tribunales y de una construcción del procedimiento mucho más
semejante al de Derecho común: un torneo de patrimonios antes que un juicio al
acto.
Por su parte, desde Alemania (Mayer) se veía el
acto administrativo como paralelo de la sentencia judicial, dotado por tanto de
Ejecutividad y
Ejecutoriedad, reservando por tanto esa categorización a los actos que podían llevarse a
la práctica sin homologación judicial. Esta tesis restringe indebidamente el
catálogo de los actos administrativos, pues es un hecho que muchos de éstos no
requieren de ejecución; sin embargo, esta concepción parajudicial del acto
administrativo ha tenido una importancia difícil de exagerar, pues no cabe duda
de que la concepción doctrinaria de los elementos y de la funcionalidad de los
actos simplemente ha recibido y modelado la teoría de la sentencia para
explicar los actos administrativos, como se verá a lo largo de este trabajo.
Otra aspiración doctrinal ha sido muy influyente en la idea del acto
administrativo: la pretensión de hacer de esos actos el núcleo del Derecho
Administrativo, una suerte de institución germinal y generativa de toda la
estructura de dicho Derecho. Esa pretensión es a todas luces exagerada, pues el
acto administrativo es una institución más del Derecho Administrativo, y no la
única, apreciándose aquí la juventud de ese Derecho que, como todo Derecho
primitivo hace de una categoría de actos el objeto de su arte (acto de
comercio, obligación jurídica, entre otros) antes de evolucionar hacia estadios
donde el centro de la disciplina es la personalidad de sus sujetos, como ha
venido pasando con el propio Derecho Administrativo desde las premonitorias
palabras de Hauriou a principios del siglo XX.
Siendo el acto administrativo todo acto jurídico
dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo, se
distingue entonces de la actividad material de la Administración, de su sistema
contractual, de los actos de los administrados y de aquellos actos de la
Administración sometidos a otros Derechos, en consecuencia, una vez establecida
esa frontera del concepto de acto administrativo, Garcia De Enterria, lo define
en los siguientes términos: “Acto administrativo es toda declaración de
voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la Administración en
ejercicio de una potestad administrativa”. Esta definición puede ser
descompuesta en algunas notas, en primer lugar, el acto administrativo es
cualquier declaración de la Administración y no sólo aquellas de voluntad que
alteren una situación jurídica, luego, debe emanar de una Administración
Pública y no de los particulares, y en tercer lugar, proviene de una potestad
administrativa, concepto técnico que asegura el respeto al Principio de
Legalidad.
Elementos
del Acto Administrativo
Elementos Subjetivos
En ellos se
distinguen un sujeto activo y un sujeto pasivo, siendo el primero de ellos la Administración
Pública que actúa a través de órganos, que tienen como titulares a personas
físicas (funcionarios o personal al servicio de las Administraciones); mientras
que en los segundos, se encuentran los Interesados, es decir, aquellos
que reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del Acto Administrativo;
sin embargo, no siempre es el interesado el sujeto pasivo; así cuando la
Administración aparece como demandada por el particular ante los Tribunales su
postura es de sujeto pasivo.
Para que exista
Acto Administrativo debe emanar de un Organo de la Administración, en
ejercicio de una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico, en este
sentido, los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas,
bien de oficio o a instancia de interesado, se producirán por el órgano
competente, ajustándose al procedimiento establecido. La Competencia es la medida de
la potestad atribuida a cada órgano y vendrá siempre establecida por una norma,
la misma se distribuye entre los órganos que integran la Administración,
atribuyendo a cada uno de ellos una determinada esfera de actuación, o un marco
de competencia; ordinariamente las competencias son establecidas por la norma
de forma impersonal, de manera que los funcionarios que tienen el mismo empleo
tienen las mismas competencias, sin embargo, el fundamento de la competencia de
cada órgano, de su aptitud para dictar actos administrativos, radica en la existencia
de una Potestad Administrativa de la que aquellos actos son su manifestación; la
extensión de la competencia a los titulares de los órganos se mide en función
de:
1) Territorio: Lo cual supone que un órgano sólo
actúa válidamente en un determinado territorio, para lo cual se establecen las
oportunas divisiones o circunscripciones.
2) Materia: Se refiere a la asignación a cada órgano de un
conjunto de asuntos delimitados, sobre los que solamente él será competente
3) Jerarquia: Esos asuntos se reparten, lo que
lleva, generalmente, a atribuir los asuntos más importantes a los órganos
superiores y los de menor importancia a los órganos inferiores, no pudiendo los
inferiores invadir la esfera de competencia de los superiores.
Si una
disposición atribuye competencia a una Administración sin especificar el
órgano, se entiende que la facultad de instruir y resolver los expedientes
corresponde a los inferiores (siempre que sean competentes por razón de la
materia y del territorio) y de existir varios, al superior jerárquico común; en
este sentido, el órgano que se considere incompetente para resolver un asunto
remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si
éste pertenece a la misma Administración. También los interesados podrán
dirigirse al órgano que consideran incompetente, para que decline su actuación,
o al órgano competente para que requiera de inhibición al que está actuando.
Elementos Objetivos
La estructura
del Acto Administrativo presenta algunos elementos que le dan sustantividad.
Son el presupuesto de hecho, el fin, la causa y los motivos. Se trata de un
aparato montado para garantizar el cumplimiento de la Ley y la efectividad del
principio de legalidad en el desenvolvimiento de las potestades de la
Administración. Como veremos al hablar de los motivos, el presupuesto de hecho
desencadena la actividad administrativa según la Ley, que debe dirigirse al fin
que la misma Ley impone, de manera efectiva (causa), todo lo cual se expresa en
los motivos.
Presupuesto de Hecho
Se trata de una
situación material que vienen a ser el supuesto de hecho de la norma atributiva
de la potestad que se ejerce; son hechos, comprobables mediante la experiencia,
y que se encuentran previstos como el supuesto de hecho de una norma concreta. Siguiendo
la dogmática procesal, la determinación del supuesto de hecho supone un doble
ejercicio, en primer lugar, la constatación de los hechos en su facticidad, en
el mero suceder, y luego en segundo lugar la calificación de esos hechos a los
efectos de su subsunción en el supuesto de hecho de la norma.
Así, el
intercambio de voluntades sobre cosa y precio (constatación de hecho) se
califica como contrato de venta, y será normalmente ese hecho calificado el que
servirá para encuadrarse en el supuesto de hecho de la norma. Nótese que la
calificación es ya una operación jurídica, que como tal puede ser controlada
por el juez si se trata de una calificación reglada. En ese sentido, la
calificación es una cuestión de derecho, patrimonio de juez, salvo que del
examen de la potestad de que se trate se deduzca que la operación de calificar
los hechos corresponda a una potestad discrecional, como es el caso
paradigmático del concepto “interés público”.
El presupuesto
de hecho puede consistir en una situación material fácilmente objetivable, cuya
subsunción en la norma no requiere de mayores esfuerzos técnicos o
hermenéuticos. La potestad de nombrar a una funcionario en un cargo determinado
exige que esté vacante, lo que es sencillo de determinar; sin embargo, también
es posible que el supuesto de hecho consista en una expresión abstracta o
ambigua, que exija determinadas operaciones para su concreción y claridad.
Antes de entender que esa abstracción o ambigüedad otorgan discrecionalidad a
la Administración pata determinar el hecho, debe examinarse se halla más bien
ante un Concepto Jurídico Indeterminado, caso en el cual no existiría
esa discrecionalidad. De hecho, buena parte de las potestades que
tradicionalmente se consideraban discrecionales sencillamente presentaban un
concepto jurídico indeterminado cuya concreción es una operación reglada,
controlable por el juez.
La técnica de
los conceptos jurídicos indeterminados es patrimonio del Derecho común, y es
perfectamente aplicable a los actos administrativos. Si la Ley usa términos
abstractos, como justiprecio, urgencia, emergencia, su concreción no habilita a
la Administración a decidir libremente si ocurre o no en la realidad, se trata
de conceptos abstractos en la norma, pero que pueden concretarse perfectamente
en los hechos de modo que sólo en determinados casos se da o no se da el
concepto en la realidad; mientras en el caso de un supuesto de hecho fácilmente
objetivable la Administración procede sencillamente a su constatación en la
realidad, en el caso de los conceptos jurídicos indeterminados la abstracción
de la norma requiere de diligencias prácticas o interpretativas para determinar
su realidad fáctica, pero sólo existe una solución justa, conforme a Derecho,
en la concreción de ese concepto jurídico indeterminado.
Normalmente se
entiende que el principio de separación de poderes es principalmente una
salvaguarda de la autonomía judicial, y sobre esa base se ha expresado la
mayoría de la literatura. Sin embargo, es necesario recordar también que el principio,
consagrado en el Artículo 136. CRBV, funciona en ambos sentidos. Existen
no sólo zonas exclusivas de la competencia de los tribunales, sino también
ámbitos donde la Administración posee potestades propias cuyo ejercicio le
corresponde sin interferencias, no sólo existe una autonomía judicial, sino
también una autonomía administrativa, como corolario de la separación de
poderes. Nótese que la propia Constitución otorga potestades directamente
a la Administración. En otras palabras, que existe un ámbito
constitucionalmente asignado al Ejecutivo que es corolario de la separación de
poderes, y que excede a la mera discrecionalidad administrativa, otorgada por
la Ley.
Finalidad
El Artículo
12. LOPA, parece dirigirse exclusivamente a reglamentar las potestades
discrecionales de la Administración, sin embargo, es obvio que es aplicable a
todas las potestades administrativas, inclusive las regladas, por argumento a
fortiori. Así, todas las potestades administrativas tienen que “mantener la
debida proporcionalidad y adecuación (...) con los fines de la norma”,
construyéndose así el elemento fin de los actos administrativos, que consiste
en el objetivo a perseguir en el desenvolvimiento de la potestad que se
resuelve en el Acto Administrativo de que se trate. Cada norma tiene una causa
final a la que apunta, como la recaudación de tributos a subvenir a las
necesidades fiscales y no, por ejemplo, a aterrorizar a los ciudadanos. De allí
que el fin de la norma debe ser servido por el Acto Administrativo en todo
caso, sin que quepa apartarse de él aun apuntando a otro fin público.
Causa
La causa de los
actos administrativos es la efectividad del servicio que el acto presta al fin
normativo, en otras palabras, si el acto logra obtener el fin que la norma
prescribe. En los Actos Administrativos su finalidad está siempre
contenida en la Ley, sin que pueda la Administración interponer otras
distintos; la causa de los actos administrativos, el servicio del acto a su
finalidad, sería entonces siempre nominada. Ciertamente, no se ve como una
noción que pretende fundar la validez de un acto jurídico, en este caso la
obligación, en un estado de voluntad que se basa en la conducta de otro, puede
ser utilizada para explicar el mecanismo de un acto que, como el
administrativo, precisamente no requiere de ninguna voluntad ajena para
imponerse pues se basa en la potestad de la Administración. De allí que el sólo
empleo de la palabra “causa” para describir un elemento del Acto Administrativo
sea por lo menos peligrosa al prestarse a multitud de equívocos, pues como
puede verse la misma génesis y desarrollo de la causa en su origen privado nada
tiene que ver con los actos unilaterales como el administrativo.
Así que la
intención de Hariou sigue imponiéndose, pues hablar de causa de los actos
administrativos es falso e inútil, porque estos son declaraciones de voluntad
en el sentido alemán de la expresión y por lo tanto deriva su fuerza
obligatoria del ordenamiento y no de la existencia de cualesquiera voluntades
ajenas. Sin embargo, fue el propio Consejo de Estado Francés quien desarrolló
una de las llamadas aperturas del contencioso sobre la pretendida base de la
causa: la Desviación de Poder, pero por su misma definición se aprecia que el
significado clásico de causa en el Derecho Privado muy poco tiene que ver con
esta apertura: La desviación de poder es la búsqueda por la Administración de
fines distintos a los que el ordenamiento otorga a la potestad de la que dimana
el Acto Administrativo, y esa voluntad desviada, dice Hariou, solo puede
buscarse en el mismo acto, y no en voluntades ajenas.
En conclusión,
el elemento “causa” de los actos administrativos no existe: es falso e inútil,
pues todos sus efectos prácticos, inclusive la desviación de poder, se explica
en realidad en base al fin de la potestad de la que dimanan los actos, y este
fin, a su vez, es completamente distinto de la causa final del Derecho Privado,
pues no reside en voluntades ajenas sino en la adecuación del acto a ese fin
normativo. Así parece reconocerlo la jurisprudencia, que cuando habla de
Desviación de Poder se refiere siempre al fin del Acto Administrativo, como
interés objetivo previsto en la norma que le da base, y no hace exámenes acerca
de voluntades de terceros ni siquiera, en la mayoría de los casos, utiliza la
expresión “causa”.
Así, cuando se
utiliza el procedimiento disciplinario para la venganza personal se desvía el
acto de sus fines, la revocatoria de la creación de una universidad experimental
sin previa evaluación de su desempeño incumple los fines experimentales de esas
universidades; el uso de procedimientos disciplinarios para remover un
funcionario pero cuando las razones son de idoneidad constituye una desviación
de poder.
Motivos
El derecho
Privado ignora los motivos subjetivos de las partes para actuar, protege los
pactos e intercambios con abstracción de la motivación concreta de los sujetos,
para garantizar el tráfico jurídico. La situación de la Administración es
muy distinta, su vida es siempre ajustada a Derecho, con lo cual no puede tener
motivos distintos a los permitidos por el ordenamiento, pues incluso en el caso
de las potestades discrecionales esa discreción viene otorgada por el propio
ordenamiento.
Así, los motivos
que tiene la Administración para actuar deben ser en todo conforme con el
derecho, y de esa manera se concreta todo el esquema propuesto. Los motivos
deben expresar la realidad en la práctica del supuesto de hecho normativo y que
desencadena el ejercicio de la potestad, revelan el servicio al fin propio de
la potestad, cuya efectividad es la causa del acto en que se resuelve ese
ejercicio. De allí que el control de los motivos, mediante el examen de la
motivación, como se verá, permite calibrar el cumplimiento de todos estos
requisitos presupuesto de hecho, fin y causa.
Elementos Formales
La estructura
del Acto Administrativo presenta algunos elementos que le dan sustantividad.
Son el presupuesto de hecho, el fin, la causa y los motivos. Se trata de un aparato
montado para garantizar el cumplimiento de la Ley y la efectividad del
principio de legalidad en el desenvolvimiento de las potestades de la
Administración. Como veremos al hablar de los motivos, el presupuesto de hecho
desencadena la actividad administrativa según la Ley, que debe dirigirse al fin
que la misma Ley impone, de manera efectiva (causa), todo lo cual se expresa en
los motivos.
Procedimiento
Merkl, dejó
claro que toda actividad estatal debía procesalizarse, y no solo la judicial.
Así nace la idea de un procedimiento administrativo, afín al judicial y que es
uno de los elementos de producción de los actos administrativos. El
procedimiento administrativo regula la actividad de la Administración para
fijar el supuesto de hecho que desencadenará la aplicación de la norma,
permitiendo igualmente la participación de una pluralidad de sujetos
administrativos: Las distintas Administraciones Públicas involucradas en la
emisión del acto, sobre todo, permite la actividad de las partes, es decir, de los
administrados sobre los cuales recaerán los efectos del acto. El régimen
positivo del procedimiento administrativo se encuentra en los Artículos 47 y
Siguientes de la LOPA.
Forma
En principio,
la forma escrita es la normal de los actos administrativos, y su contenido se
encuentra disciplinado en el Artículo 18. LOPA.
Motivacion
Es la
exposición de los motivos, de acuerdo con el Artículo 9. LOPA, los
actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados,
excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la Ley. A tal
efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales
del acto; en este sentido, se trata de razonar sobre la base de la norma el que
los hechos fijados se subsumen en el correspondiente supuesto de hecho.
Clasificación
de los Actos Administrativos
Según Sus
Efectos
Se clasifican en Actos Administrativos de Efectos
Generales y de Efectos Particulares. Según el Carácter Normativo
o No Normativo de los Actos Administrativos, estos se clasifican en
actos de efectos generales y actos de efectos particulares, pudiendo decirse,
que la LOPA, acoge una primera forma de clasificación de los actos
administrativos según sus efectos, en el sentido de que clasifica los Actos
Administrativos en Actos Normativos (de efectos generales) y en No
Normativos (de efectos particulares). Esta es la clasificación que de
acuerdo a lo establecido en la extinta Corte Suprema de Justicia, permite
distinguir los Actos Administrativos, siendo los Actos Administrativos de
Efectos Generales, aquellos de contenido normativo, es decir, que crean
normas que integran el Ordenamiento Jurídico; en cambio los Actos
Administrativos de Efectos Particulares, son aquellos que contienen una
decisión no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de
derecho. La LOPA, identifica los actos de efectos generales, con los que
califica en el Artículo 13 como "actos o disposiciones
administrativas de carácter general" y los actos de efectos particulares a
los que la misma norma califica como actos administrativos "de carácter
particular".
Según Sus
Destinatarios
Se clasifican en Actos Administrativos Generales
e Individuales, siendo los primeros aquellos que interesan a una
pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado de
personas o un número determinado; en cambio, los segundos, son aquellos que
interesan a un solo sujeto de derecho, el cual es, de acuerdo a la
clasificación anterior un Acto de Efectos Particulares. Esta distinción se presume acogida en el Artículo
72 de la LOPA, al exigirse que también sean publicados en la Gaceta
Oficial, aquellos actos que interesen a un número indeterminado de personas,
que no sean Actos Normativos o Actos de Carácter General.
Según Su
Contenido
Se clasifican en Actos Definitivos y Actos de
Trámite, pudiendo distinguirse el acto que pone fin al asunto
administrativo, en cuyo caso sería un Acto Definitivo, de aquel acto que
no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carácter
preparatorio, el cual se denomina Acto de Tramite; esta clasificación de
los actos administrativos según el contenido, se deduce de los Artículos 9,
62 y 85 de la LOPA. Otra distinción
que la Ley prevé respecto de los actos administrativos y que también se refiere
a su contenido, es la que se refiere a los Actos Creadores de Derechos
Subjetivos y/o Intereses Personales y Legítimos, regulados en los Artículos
19, Ordinal 2 y 82 de la LOPA, y los Actos No Creadores de Derechos
Subjetivos y/o Intereses Personales y Legítimos, también regulado en esos
mismos Artículos 19, Ordinal 2 y 82 de
la LOPA; asimismo, la Ley establece la posibilidad de que se trate de Actos
Establecedores de Obligaciones, y así se los regula en el Artículo 70
de la LOPA.
Según Su
Manifestación de Voluntad
La manifestación de voluntad que produce el acto,
conforme al Artículo 18, debe ser expresa y formal, conteniendo una
serie de requisitos que deben manifestarse por escrito, por tanto, el Acto
Administrativo que regula la LOPA, en principio, es un Acto Expreso, no
obstante, la Ley prevé una declaración o Acto Tácito, derivado del Silencio
Administrativo, así se establece expresamente en el Artículo 4 de la
LOPA, cuando se prevé que en los casos en los cuales un órgano de la
Administración Pública no resolviera un asunto o un recurso dentro de los
lapsos que prevé la misma Ley, se considera que ha resuelto negativamente
pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato
siguiente.
Según Su
Impugnabilidad
Otra clasificación de los actos, se refiere a la
impugnabilidad o no de los mismos, y así se distingue el Acto No Firme, que
aún puede ser impugnado, sea por vía administrativa (recursos administrativos),
o por vía contencioso-administrativa, en cambio, el Acto Firme, es el
acto que ya no puede ser impugnado por las vías ordinarias de recurso, y sobre
el cual el único recurso que cabe, es el Recurso de Revisión. En ese
sentido, el Articulo 97 de la LOPA, al regular el Recurso de Revisión,
señala que éste sólo procede contra los actos firmes, es decir, contra los que
no fueron impugnados en su oportunidad, y que vencidos los lapsos de
impugnación, son Actos Administrativos Inimpugnables.
Según Su
Ejecución
Otra clasificación de los actos, se refiere a la
ejecución o no de los mismos, y así se distingue el Acto Material de
Ejecución, regulado en el Artículo 78 de la LOPA, en efecto, se
habla de Actos Materiales de Ejecución que puedan menoscabar o perturbar los
derechos de los particulares, los cuales no pueden realizarse sin que exista
previamente un Acto Administrativo que sirva de fundamento a dichos actos
materiales. Puede decirse en este
sentido, que el Acto Material de Ejecución previsto en el Articulo 78, se
identifica con el Acto de Ejecución que regula el Artículo 8 de
la LOPA.
