Los Actos Administrativos Normativos como Fuente del Derecho en Venezuela

RAMA: DERECHO ADMINISTRATIVO

Introducción:

Los actos administrativos normativos, se han convertido en parte esencial de la Administración Pública, su importancia radica en que  su contenido,  se convierte en materia fundamental del ordenamiento jurídico establecido, en virtud de que son instrumentos que modifican, crean o extinguen situaciones jurídicas, contenidas en las leyes que regulan, sin necesidad de  alterar su naturaleza y objetivo fundamental, convirtiéndose en una salida jurídica en aquellos casos donde se presentan vacios legales u omisiones legislativas, haciendo factible y oportuno, la satisfacción de necesidades de la sociedad.

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA). Capítulo II.       De los Actos Administrativos (concepto)

Artículo 7. Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública.

Clasificación de los Actos Administrativos: Actos de Efectos Generales y Actos de Efectos Particulares (Art. 13 y 72 de la LOPA); en concordancia con lo establecido en el Artículo 21, parágrafo 9no, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (2004).

1.      Actos de Efectos Generales:

-          Son los llamados “normativos”, crean normas que pasan a formar parte del ordenamiento jurídico.

-          Son fuente de Derecho y deben ser publicados en la Gaceta Oficial que corresponda.

-          Según su destinatario, son dirigidos a una pluralidad, es decir, van dirigidos a un número indeterminado de personas, haciendo especial énfasis en la diferencia que se origina entre lo que debe ser interpretado como Acto Administrativo de efecto general, de contenido normativo, y al de Efecto General, el cual aun cuando pueda no  contener el efecto normativo, puede interesar a un indeterminado número de personas.

-          Crean, declaran, modifican o extinguen situaciones jurídicas generales

-          Pueden ser tanto de efectos generales como de efectos particulares.

-          No tienen un lapso de caducidad para ser impugnados

2.- Actos de Efectos Particulares:

-          Son los llamados “no normativos”, establecen una decisión que no es normativa aplicable a uno o varios sujetos de derecho.

-          Tiene por destinatario a un sujeto de derecho.

-          Crean, declaran, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares

-          pueden ser o actos generales, dirigidos a un grupo determinado o determinable de personas, o actos individuales, siempre dirigidos a un solo sujeto de derecho.

-          Pueden ser tanto generales como individuales.

-          Están sometidos a un lapso de caducidad de seis meses para su impugnación

Es importante señalar, que para no confundir algunas particularidades de estos actos, se debe estar claro que no es lo mismo acto administrativo general que un acto administrativo de efectos generales; como tampoco es lo mismo, el acto administrativo individual o particular que un acto administrativo de efectos particulares.

La Potestad Reglamentaria. El poder discrecional de la Administración Pública

Esta doctrina, parte del principio , según el cual el poder discrecional resulta natural a la Administración Pública, para el desarrollo de su actividad, ya que tiene la facultad de emitir actos discrecionales, en las materias de su competencia, por lo que también está facultada, para dictar preventivamente actos normativos validos, pero es pertinente aclarar, que esta potestad, no se le atribuye a toda la administración pública, sino, casi es de uso exclusivo de los máximos órganos del Poder Ejecutivo.

La potestad reglamentaria como atribución del Ordenamiento Jurídico

Esta doctrina sostiene, que la potestad reglamentaria sea inherente exclusivamente a la Administración Pública en su poder discrecional, sino como una atribución expresa del Ordenamiento Jurídico, sosteniendo que la administración solo hará uso de esa potestad, cuando la misma este consagrada en una norma constitucional o legal.

La potestad reglamentaria en Venezuela

La tesis que predomina en nuestro país, debería sin duda alguna, la que postula que su derivación debe originarse en una norma expresa, contenida en su Ordenamiento Jurídico.

¿De donde emanan estos Actos Administrativos?

Los actos administrativos de efectos generales, pueden originarse o emanar de diferentes órganos de la Administración Pública; vale mencionar, que el Presidente de la República puede reglamentar las leyes, situación que no implica, que tenga una potestad exclusiva para dictar actos administrativos de efectos generales. Los Ministros, también pueden hacerlo; los órganos desconcentrados con autonomía funcional; la Administración Pública Descentralizada; Los Institutos Autónomos; Los Colegios Profesionales; también emanan de los otros órganos del Estado que ejercen el Poder Judicial, el Poder Legislativo, el Poder Electoral y el Poder Ciudadano.

Los Reglamentos. Objeto

La Administración Pública, necesita adaptarse a los constantes cambios que se producen en las sociedades, en la búsqueda de alcanzar objetivos. Resultaría muy difícil, si no dispusiera de la facultad de dictar reglamentos para una mejor y eficiente aplicación de las Leyes; así como para cubrir los vacios derivados de la existencia de actos de rango legal.

Características

-          Son actos administrativos, dictados en ejecución indirecta y mediata de la Constitución; y directa y mediata de la legislación; es decir, son de carácter sublegal.

-          Siempre van a ser de efectos generales, de carácter normativo, integran o modifican un ordenamiento jurídico.

-          Están destinados a un número indeterminado o indeterminable de personas.

-          Siempre estará subordinado a la Ley.

Límites de la Potestad Reglamentaria

Artículo 87, Ley Orgánica de la Administración Pública “…la potestad reglamentaria corresponde al Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes.

Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público”.

Tipología y naturaleza de los Reglamentos

La doctrina clasifica a los reglamentos, en atención a las distintas clasificaciones, las cuales se inclinan en las denominadas variables objetivas y subjetivas. En el primer caso, la construcción del reglamento se basa en la relación del reglamento con la Ley (ejecutivos, independientes, de necesidad, delegados, otros), para el segundo caso, en la titularidad del órgano donde emana (nacionales, estadales, municipales, ministeriales, de órganos autónomos, otros).

-          Reglamentos Ejecutivos

Son actos normativos, dictados por la Administración o el Gobierno para ejecutar una ley preexistente, o para desarrollar los preceptos de una Ley anterior. Pero lo más importante, radica en que estos detallan, explican, desarrollan, complementan e interpretan a la Ley reglamentada; siempre y cuando, no contrasten, innoven o alteren el espíritu, propósito y razón de la Ley.

-          Reglamentos independientes o autónomos

Son dictados por la Administración o el Ejecutivo, sin estar vinculados a una Ley preexistente, en ámbitos materiales que no han sido regulados previamente por las leyes; por lo tanto, no se crean para detallar, desarrollar o integrar leyes; consiste en regular materias, cuyo tratamiento fue olvidado por los legisladores.

Estos reglamentos, pueden disciplinar cualquier materia que no haya sido regulada por la Ley, siempre que la misma no sea de reserva legal, ya que son esencialmente instrumentos normativos jerárquicamente subordinados a la Ley, por lo que cualquier Ley puede derogarlos.

-          Reglamentos Delegados

Categoría de reglamentos delegados – autorizados, resultan del producto normativo que surge de un proceso de deslegalización.

-          Reglamentos de Necesidad

Son instrumentos normativos, que rompen con el principio de primacía de la Ley, en virtud de que pese a que emanan del Gobierno, derogan Leyes preexistentes; son dictados sobre la base de un estado de necesidad.

Clasificación subjetiva de los reglamentos

-          Reglamentos Internos: regulan el funcionamiento y las relaciones de sujeción especial que se dan entre la organización y sus integrantes.

-          Reglamentos Externos: Establecen reglas se imponen a personas que no integran la organización administrativa.

-          Reglamentos Ministeriales: Son denominados resoluciones, son organizativos o internos, pero también  pueden ser externos, es decir, surten efectos sobre personas que no integran la organización.

-          Reglamentos de órganos con autonomía funcional

-          Reglamentos dictados por los Estados

-          Reglamentos dictados por los Municipios

-          Reglamentos Nacionales

Procedimiento de consulta obligatorio, aunque no vinculante previo a la emisión de reglamentos o actos administrativos normativos.

Artículo 136, Ley Orgánica de la Administración Pública “Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación, propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra jerarquía, deberán remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado…”

Procedimiento para la elaboración de los reglamentos

Artículo 88, Ley Orgánica de la Administración Pública. “La elaboración de los reglamentos de leyes se ajustará al siguiente procedimiento:

1. La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el ministerio competente según la materia, mediante la elaboración del correspondiente proyecto al que se acompañará un informe técnico y un informe sobre su impacto o incidencia presupuestaria.

2. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, los dictámenes correspondientes y cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar la eficacia y la legalidad del texto.

3. Elaborado el texto se someterá a consulta pública para garantizar el derecho de participación de las personas, de conformidad con lo dispuesto en el Título VI de esta

Ley. Durante el proceso de consulta las personas, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones que los agrupen o representen, podrán presentar observaciones y propuestas sobre el contenido del reglamento las cuales deberán ser analizadas por el ministerio encargado de la elaboración y coordinación del reglamento.

4. Aprobado el reglamento por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, entrará en vigencia con su publicación en la Gaceta Oficial de la República

Bolivariana de Venezuela, salvo que el reglamento disponga otra cosa”.

Nulidad de las Normas

Artículo 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública “El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con el artículo anterior. Las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento previsto en el presente Título…”

Eficacia normativa de los Reglamentos y la inderogabilidad de los mismos por actos particulares

Articulo 13,  de la LOPA “Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dicto la disposición general”.

Los reglamentos son actos esencialmente normativos, por tanto, cualitativamente distintos a los actos administrativos, su eficacia se extiende tanto a los particulares como a los Poderes Públicos, muy especialmente al órgano o administración que los dicta. Queda claro el carácter obligatorio de los reglamentos para todos los poderes públicos, y muy especialmente para las Administraciones Públicas, extendiéndose su carácter, a los administrados. Constitucionalmente, el Art. 131 establece que toda persona, tiene el deber de cumplir y acatar la constitución y los demás actos que en ejercicio de sus funciones dicten los órganos del Poder Público.

Conclusión

La Administración Pública, en uso de la competencia y facultades que le otorga la Ley,  expresa su voluntad a través de los Actos Administrativos; convirtiéndose el acto administrativo normativo, en una genuina facultad legislativa de los órganos del Estado en la producción de norma jurídica de efectos generales.

Referencias

-          Brewers-Carías, Allam. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS COMO FUENTE DEL DERECHO EN VENEZUELA, CON ESPECIAL REFERENCIA A LOS REGLAMENTOS INTERNOS”.

-          Dirección electrónica: http://www.allanbrewercarias.com/

-          Peña S. José. MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Volumen Primero. TSJ. Colección de Estudios Jurídicos. Caracas – Venezuela. 2006. Paginas.  527-626.

-          Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela.

-          Ley Orgánica de la Administración Pública

-          Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

-          Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia

                                                                                      David  Alvarez