NOCIONES GENERALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

RAMA: DERECHO ADMINISTRATIVO 

 

Nociones Generales del Tema 

En materia administrativa, el débil jurídico es el administrado, pero el Estado tiene privilegios, porque el Estado tutela el interés general, por eso existe una serie de normas que el Estado puede imponer a los particulares de manera legal amparándose en el bien común, es decir, que salvo los derechos estrictamente individuales, una gran gama de los derechos que consagra la Constitución, deben ceder ante el interés general. El Estado moderno, se caracteriza por su sumisión al Derecho, por lo que se puede decir que “vivimos en un Estado de Derecho”. Tal y como lo señala la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), en su Artículo 2, al señalar que “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia (…)”, lo cual significa que tanto los ciudadanos como los Poderes Públicos, se hayan sometidos al cumplimiento del Derecho, de tal forma que si no cumplen las Leyes se les podrán exigir responsabilidades.

Si bien desde siempre no planteó duda la necesidad de someter a los ciudadanos particulares al cumplimiento de la Ley del Derecho, no siempre se interpretó de la misma manera el sometimiento de la Administración a la legalidad. Históricamente, las maneras de someter al Estado a la legalidad han sido varias, en primer término cabe analizar si se puede o debe someter total o parcialmente la actividad de los poderes públicos a la legalidad; actualmente, en la práctica se puede decir, que la totalidad de la actuación de los Poderes Públicos, debe encontrarse sometida a los parámetros de la Ley, mientras que antiguamente se aplicaba la sumisión parcial, es decir, que sólo ciertas actuaciones del Poder Público se sometían a la legalidad.

El Principio de Legalidad o Primacía de la Ley, es un principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del Poder Público debería estar sometido a la voluntad de la Ley y no a la voluntad de las personas, por lo cual se dice que el mismo establece la seguridad jurídica. El Principio de Legalidad es la regla fundamental del Derecho Público y en tal carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de Derecho, pues es la más acabada garantía establecida en el Estado de Derecho, en beneficio de los administrados “contra las posibles arbitrariedades de la autoridad ejecutiva”, para lo cual, el ordenamiento jurídico debe establecer el marco legal de la misma.

Significa entonces el Principio de Legalidad, la supremacía absoluta o predominio de la Ley opuesto a la influencia del poder arbitrario, en este sentido, el imperio de la Ley se opone a todos los sistemas de gobierno por personas investidas de poderes amplios, arbitrarios o discrecionales. Dicho principio se formula sobre la base de que ningún órgano del Estado puede adoptar una decisión individual que no sea conforme a una disposición por vía general anteriormente dictada, esto es, que una decisión individual no puede ser jamás adoptada sino dentro de los límites determinados por una Ley material anterior. En íntima conexión con este principio, se encuentra la institución de la Reserva de Ley, la cual obliga a regular la materia concreta con normas que posean rango de Ley, particularmente aquellas materias que tienen que ver la intervención del Poder Público en la esfera de derechos del individuo, por lo tanto, son materias vedadas al Reglamento, y a la normativa emanada del Poder Ejecutivo (Decretos). La Reserva de Ley, al resguardar la afectación de derechos al Poder Legislativo, refleja la doctrina liberal de la separación de poderes.

Este principio, encuentra su asidero constitucional en el Articulo 137. Ejusdem, el cual es del tenor siguiente: “Artículo 137.- Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”. La Constitución tiene dos partes fundamentales, la primera, es la que crea el ente llamado Estado, que tiene por tarea administrar la vida en sociedad y que en Venezuela está dividido en cinco poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral) siguiendo la teoría de Montesquieu; se puede observar, que el Estado es dividido para debilitarlo; pero si se sigue analizando el modelo y se escudriña cada poder por separado, se nota que cada uno de ellos, esta dividido en una gran cantidad de órganos de acuerdo con lo establecido en las Leyes respectivas.

El Articulo arriba descrito, señala que el Estado con todas las funciones y facultades que tiene, desde el mismo momento en que crea la norma es el primero que se obliga a cumplirla, lo que indica que el Estado está tan obligado como los ciudadanos a cumplir las normas, es decir, la Constitución y la Ley o lo que es lo mismo, el Estado de Derecho, pues, si se quebranta este principio no habría estado de derecho, con lo que se puede decir, que el rasgo que mejor tipifica y caracteriza al Estado de Derecho, es la sujeción de todos sus actos a la Ley, asegurándose así, el imperio de ésta. El paradigma del orden constitucional que rige el Estado Social de Derecho, ayuda a comprender que el ejercicio del Poder Público debe ser practicado conforme a los estrictos principios y normas derivadas del imperio de la Ley, no existiendo por tanto, actividad pública o funcionario que tenga plena libertad para ejercer sus funciones, las cuales se hallan debidamente regladas en las normativas respectivas.

Hecho y Acto Jurídico

Todo suceso o acontecimiento, ya sea producido por la naturaleza o por el hombre son hechos; en el primer caso serán hechos naturales (la lluvia, el terremoto, el eclipse), en el segundo, serán hechos humanos (pintar una casa, tomar un medio de transporte, conducir un automóvil), los cuales pueden no tener ninguna consecuencia jurídica, y en ese caso se denominan Hechos Simples, sin embargo, cuando producen ese tipo de efectos, por crear, modificar o extinguir un derecho, toman el nombre de Hechos Jurídicos, en cuyo caso se trata de hechos como fuente de derecho y no de un hecho como objeto de prestación.

Todos los hechos humanos voluntarios, se llaman Actos, los cuales pueden ser lícitos o ilícitos, según sean o no realizados de acuerdo a la Ley; cuando una persona realiza un hecho voluntario lícito, que tiene por finalidad crear, modificar, conservar, transferir o extinguir algún derecho, como finalidad inmediata, se dice que se trata de un Acto Jurídico. Entre Hecho Jurídico y Acto Jurídico existe una relación de género a especie, por cuanto todo acto jurídico es un hecho jurídico pero no todo hecho jurídico es un acto jurídico, ya que el primero de estos comprende, además de los actos jurídicos, a los actos meramente lícitos, a los actos ilícitos, a los actos involuntarios, sean estos conformes o contrarios con el ordenamiento jurídico, y también a los hechos naturales o externos que inciden en la vida de relación social del ser humano; mientras que el segundo, es el acto humano, lícito, con manifestación de voluntad destinada a crear, regular, modificar o extinguir relaciones jurídicas.

El acto jurídico da vida a una regulación de intereses; está destinado a tener una eficacia constitutiva o modificativa o extintiva de relaciones jurídicas y presenta los siguientes caracteres: 1) Es un hecho o acto humano; 2) Es un acto voluntario; 3) Es un acto lícito; 4) Tiene por fin inmediato producir efectos jurídicos. En toda norma que regula un acto jurídico se encuentra previsto hipotéticamente un supuesto de hecho complejo integrado por un comportamiento humano (acción u omisión), voluntario, lícito, y que el agente haya querido el acto y haya querido sus efectos, a este supuesto la norma le atribuye, mediante un vínculo de deber ser, el efecto consistente en crear una relación jurídica o en regularla, modificarla o extinguirla; la sola voluntariedad del acto no es suficiente, como sucede en los actos meramente lícitos, para que se produzca el efecto jurídico, sino es innecesario que el sujeto haya querido también los efectos del acto. La manifestación sea como simple declaración o como comportamiento tiene carácter preceptivo, esto es, no es una simple revelación de la voluntad psicológica, sino que mediante ella se dictan reglas de conducta para sí mismo y para los demás.

Hecho y Acto de la Administración (Actividad de la Administración)

A fines de dotar de contenido a la función administrativa, es necesario definir cuáles son las actividades que la Administración Pública desempeña en mérito a dicha función, dado que la misma no es en absoluto homogénea. En este sentido, las actividades funciones de la Administración Pública deben configurarse como obligaciones, al amparo del principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia de cada uno de los entes que la conforman; asimismo, ninguna de dichas actividades puede considerarse propia de la función de cada uno de los poderes públicos:

1) Actividad de Policía: Que implica la obligación de la Administración de fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden, a fin de obtener la adecuación del comportamiento particular al interés público, restringiendo la libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuación de los mismos, ello si se toma en cuenta que por la naturaleza de su función la Administración está autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de los particulares, siendo en uso de esta actividad limitativa que la Administración Pública puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a fin que los particulares desempeñen determinadas actividades.

2) Actividad Prestacional: Referida al manejo de los servicios públicos; en general, se entiende por servicio público aquel cuya prestación debe necesariamente asegurarse, por ser la misma de interés público o interés común, es decir, un servicio público es la prestación obligatoria, individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades primordiales de la comunidad.

3) Actividad de Fomento: Consistente en la realización de determinadas acciones por parte de la Administración a fines de promover o estimular la realización de ciertas actividades por parte de los particulares, las cuales son consideradas de interés público. Esta actividad, es desempeñada fundamentalmente a través de las subvenciones y los subsidios.

4) Actividad Normativa: La cual radica en la emisión de normas jurídicas de rango secundario, denominadas en forma genérica Reglamentos, los mismos que en principio sirven para complementar o hacer operativas las Leyes, y que incluyen los llamados reglamentos autónomos, los mismos que no requieren de una Ley a la cual reglamentar. Es necesario señalar que esta función no implica una intromisión en la función legislativa otorgada originariamente a la Asamblea Nacional, puesto que la actividad normativa de la Administración siempre va a implicar la emisión de normas de rango inferior a la Ley y subordinadas a ésta.

5) Actividad Sancionadora: Goza actualmente de especial singularidad, puesto que permite a la Administración sancionar a los particulares por la comisión de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificación de delitos. Esta actividad de la Administración, posee ciertos principios que tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios; asimismo, esta actividad no implica impartición de justicia, toda vez que la Administración no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad.

6) Actividad Cuasijurisdiccional: A través de la cual la Administración Pública se encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a través del empleo de determinados procedimientos administrativos.

En muchas oportunidades la actividad de la Administración exige una operación material de carácter administrativo que sirve para la ejecución de un determinado acto; esta ejecución material, comporta un Hecho Administrativo, constituido por aquellos aquellos fenómenos, acontecimientos o situaciones que se producen independientemente de la voluntad de la Administración, pero que producen o no efectos jurídicos respecto de ella; los hechos administrativos son realizados por la Administración con objeto de obtener un determinado resultado, en algunos supuestos, los hechos administrativos traen apareados para la Administración resultados que no han tenido a la vista cuando se realizó.

Se dice entonces que el Hecho de la Administración, es un comportamiento, dentro del cual se incluyen los Hechos No Jurídicos, como todas las actuaciones materiales de la Administración y los Hechos Jurídicos, que producen determinados efectos jurídicos; a diferencia de los Actos de la Administración, los cuales implican una declaración de voluntad que puede o no producir efectos jurídicos directos, distinguiéndose así los Actos No Jurídicos, que son aquellas decisiones de la Administración que no producen efecto jurídico alguno y los Actos Jurídicos, como las decisiones o declaraciones que producen un efecto jurídico, esto es, que producen el nacimiento, modificación o extinción de un derecho o un deber; siendo en esta última clasificación donde surgen los Actos Administrativos, como toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la Función Administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma inmediata.

El Acto Administrativo

Dos concepciones gravitan en torno a la idea de Acto Administrativo, la primera de ellas de origen francés, la cual parte del dogma de que la Administración no podía ser juzgada (juzgar a la administración es administrar) y como sucedáneo, entonces, se enjuician sus actos a través de una jurisdicción, la contencioso administrativa, que es sobre todo revisora y que actúa en consecuencia a posteriori. Esa corriente francesa se complementa con las nociones de Duguit, que pretendió construir actos propios de cada uno de los poderes del Estado, viniendo a ser el acto administrativo el producto particular del Ejecutivo; sin embargo, esta concepción, hoy en día no es de recibo, pues, en primer lugar, la progresiva subjetivización del contencioso administrativo ha aumentado los poderes del juez y ya no es posible decir que juzgar a la Administración sea administrar, sino que se trata de su sujeción a verdaderos tribunales y de una construcción del procedimiento mucho más semejante al de Derecho común: un torneo de patrimonios antes que un juicio al acto.

Por su parte, desde Alemania (Mayer) se veía el acto administrativo como paralelo de la sentencia judicial, dotado por tanto de Ejecutividad y Ejecutoriedad, reservando por tanto esa categorización a los actos que podían llevarse a la práctica sin homologación judicial. Esta tesis restringe indebidamente el catálogo de los actos administrativos, pues es un hecho que muchos de éstos no requieren de ejecución; sin embargo, esta concepción parajudicial del acto administrativo ha tenido una importancia difícil de exagerar, pues no cabe duda de que la concepción doctrinaria de los elementos y de la funcionalidad de los actos simplemente ha recibido y modelado la teoría de la sentencia para explicar los actos administrativos, como se verá a lo largo de este trabajo. Otra aspiración doctrinal ha sido muy influyente en la idea del acto administrativo: la pretensión de hacer de esos actos el núcleo del Derecho Administrativo, una suerte de institución germinal y generativa de toda la estructura de dicho Derecho. Esa pretensión es a todas luces exagerada, pues el acto administrativo es una institución más del Derecho Administrativo, y no la única, apreciándose aquí la juventud de ese Derecho que, como todo Derecho primitivo hace de una categoría de actos el objeto de su arte (acto de comercio, obligación jurídica, entre otros) antes de evolucionar hacia estadios donde el centro de la disciplina es la personalidad de sus sujetos, como ha venido pasando con el propio Derecho Administrativo desde las premonitorias palabras de Hauriou a principios del siglo XX.

Siendo el acto administrativo todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo, se distingue entonces de la actividad material de la Administración, de su sistema contractual, de los actos de los administrados y de aquellos actos de la Administración sometidos a otros Derechos, en consecuencia, una vez establecida esa frontera del concepto de acto administrativo, Garcia De Enterria, lo define en los siguientes términos: “Acto administrativo es toda declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa”. Esta definición puede ser descompuesta en algunas notas, en primer lugar, el acto administrativo es cualquier declaración de la Administración y no sólo aquellas de voluntad que alteren una situación jurídica, luego, debe emanar de una Administración Pública y no de los particulares, y en tercer lugar, proviene de una potestad administrativa, concepto técnico que asegura el respeto al Principio de Legalidad.

Elementos del Acto Administrativo

Elementos Subjetivos

En ellos se distinguen un sujeto activo y un sujeto pasivo, siendo el primero de ellos la Administración Pública que actúa a través de órganos, que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o personal al servicio de las Administraciones); mientras que en los segundos, se encuentran los Interesados, es decir, aquellos que reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del Acto Administrativo; sin embargo, no siempre es el interesado el sujeto pasivo; así cuando la Administración aparece como demandada por el particular ante los Tribunales su postura es de sujeto pasivo.

Para que exista Acto Administrativo debe emanar de un Organo de la Administración, en ejercicio de una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico, en este sentido, los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia de interesado, se producirán por el órgano competente, ajustándose al procedimiento establecido. La Competencia es la medida de la potestad atribuida a cada órgano y vendrá siempre establecida por una norma, la misma se distribuye entre los órganos que integran la Administración, atribuyendo a cada uno de ellos una determinada esfera de actuación, o un marco de competencia; ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, de manera que los funcionarios que tienen el mismo empleo tienen las mismas competencias, sin embargo, el fundamento de la competencia de cada órgano, de su aptitud para dictar actos administrativos, radica en la existencia de una Potestad Administrativa de la que aquellos actos son su manifestación; la extensión de la competencia a los titulares de los órganos se mide en función de:

1) Territorio: Lo cual supone que un órgano sólo actúa válidamente en un determinado territorio, para lo cual se establecen las oportunas divisiones o circunscripciones.

2) Materia: Se refiere a la asignación a cada órgano de un conjunto de asuntos delimitados, sobre los que solamente él será competente

3) Jerarquia: Esos asuntos se reparten, lo que lleva, generalmente, a atribuir los asuntos más importantes a los órganos superiores y los de menor importancia a los órganos inferiores, no pudiendo los inferiores invadir la esfera de competencia de los superiores.

Si una disposición atribuye competencia a una Administración sin especificar el órgano, se entiende que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los inferiores (siempre que sean competentes por razón de la materia y del territorio) y de existir varios, al superior jerárquico común; en este sentido, el órgano que se considere incompetente para resolver un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si éste pertenece a la misma Administración. También los interesados podrán dirigirse al órgano que consideran incompetente, para que decline su actuación, o al órgano competente para que requiera de inhibición al que está actuando.

Elementos Objetivos

La estructura del Acto Administrativo presenta algunos elementos que le dan sustantividad. Son el presupuesto de hecho, el fin, la causa y los motivos. Se trata de un aparato montado para garantizar el cumplimiento de la Ley y la efectividad del principio de legalidad en el desenvolvimiento de las potestades de la Administración. Como veremos al hablar de los motivos, el presupuesto de hecho desencadena la actividad administrativa según la Ley, que debe dirigirse al fin que la misma Ley impone, de manera efectiva (causa), todo lo cual se expresa en los motivos.

Presupuesto de Hecho

Se trata de una situación material que vienen a ser el supuesto de hecho de la norma atributiva de la potestad que se ejerce; son hechos, comprobables mediante la experiencia, y que se encuentran previstos como el supuesto de hecho de una norma concreta. Siguiendo la dogmática procesal, la determinación del supuesto de hecho supone un doble ejercicio, en primer lugar, la constatación de los hechos en su facticidad, en el mero suceder, y luego en segundo lugar la calificación de esos hechos a los efectos de su subsunción en el supuesto de hecho de la norma.

Así, el intercambio de voluntades sobre cosa y precio (constatación de hecho) se califica como contrato de venta, y será normalmente ese hecho calificado el que servirá para encuadrarse en el supuesto de hecho de la norma. Nótese que la calificación es ya una operación jurídica, que como tal puede ser controlada por el juez si se trata de una calificación reglada. En ese sentido, la calificación es una cuestión de derecho, patrimonio de juez, salvo que del examen de la potestad de que se trate se deduzca que la operación de calificar los hechos corresponda a una potestad discrecional, como es el caso paradigmático del concepto “interés público”.

El presupuesto de hecho puede consistir en una situación material fácilmente objetivable, cuya subsunción en la norma no requiere de mayores esfuerzos técnicos o hermenéuticos. La potestad de nombrar a una funcionario en un cargo determinado exige que esté vacante, lo que es sencillo de determinar; sin embargo, también es posible que el supuesto de hecho consista en una expresión abstracta o ambigua, que exija determinadas operaciones para su concreción y claridad. Antes de entender que esa abstracción o ambigüedad otorgan discrecionalidad a la Administración pata determinar el hecho, debe examinarse se halla más bien ante un Concepto Jurídico Indeterminado, caso en el cual no existiría esa discrecionalidad. De hecho, buena parte de las potestades que tradicionalmente se consideraban discrecionales sencillamente presentaban un concepto jurídico indeterminado cuya concreción es una operación reglada, controlable por el juez.

La técnica de los conceptos jurídicos indeterminados es patrimonio del Derecho común, y es perfectamente aplicable a los actos administrativos. Si la Ley usa términos abstractos, como justiprecio, urgencia, emergencia, su concreción no habilita a la Administración a decidir libremente si ocurre o no en la realidad, se trata de conceptos abstractos en la norma, pero que pueden concretarse perfectamente en los hechos de modo que sólo en determinados casos se da o no se da el concepto en la realidad; mientras en el caso de un supuesto de hecho fácilmente objetivable la Administración procede sencillamente a su constatación en la realidad, en el caso de los conceptos jurídicos indeterminados la abstracción de la norma requiere de diligencias prácticas o interpretativas para determinar su realidad fáctica, pero sólo existe una solución justa, conforme a Derecho, en la concreción de ese concepto jurídico indeterminado.

Normalmente se entiende que el principio de separación de poderes es principalmente una salvaguarda de la autonomía judicial, y sobre esa base se ha expresado la mayoría de la literatura. Sin embargo, es necesario recordar también que el principio, consagrado en el Artículo 136. CRBV, funciona en ambos sentidos. Existen no sólo zonas exclusivas de la competencia de los tribunales, sino también ámbitos donde la Administración posee potestades propias cuyo ejercicio le corresponde sin interferencias, no sólo existe una autonomía judicial, sino también una autonomía administrativa, como corolario de la separación de poderes. Nótese que la propia Constitución otorga potestades directamente a la Administración. En otras palabras, que existe un ámbito constitucionalmente asignado al Ejecutivo que es corolario de la separación de poderes, y que excede a la mera discrecionalidad administrativa, otorgada por la Ley.

Finalidad

El Artículo 12. LOPA, parece dirigirse exclusivamente a reglamentar las potestades discrecionales de la Administración, sin embargo, es obvio que es aplicable a todas las potestades administrativas, inclusive las regladas, por argumento a fortiori. Así, todas las potestades administrativas tienen que “mantener la debida proporcionalidad y adecuación (...) con los fines de la norma”, construyéndose así el elemento fin de los actos administrativos, que consiste en el objetivo a perseguir en el desenvolvimiento de la potestad que se resuelve en el Acto Administrativo de que se trate. Cada norma tiene una causa final a la que apunta, como la recaudación de tributos a subvenir a las necesidades fiscales y no, por ejemplo, a aterrorizar a los ciudadanos. De allí que el fin de la norma debe ser servido por el Acto Administrativo en todo caso, sin que quepa apartarse de él aun apuntando a otro fin público.

Causa

La causa de los actos administrativos es la efectividad del servicio que el acto presta al fin normativo, en otras palabras, si el acto logra obtener el fin que la norma prescribe. En los Actos Administrativos su finalidad está siempre contenida en la Ley, sin que pueda la Administración interponer otras distintos; la causa de los actos administrativos, el servicio del acto a su finalidad, sería entonces siempre nominada. Ciertamente, no se ve como una noción que pretende fundar la validez de un acto jurídico, en este caso la obligación, en un estado de voluntad que se basa en la conducta de otro, puede ser utilizada para explicar el mecanismo de un acto que, como el administrativo, precisamente no requiere de ninguna voluntad ajena para imponerse pues se basa en la potestad de la Administración. De allí que el sólo empleo de la palabra “causa” para describir un elemento del Acto Administrativo sea por lo menos peligrosa al prestarse a multitud de equívocos, pues como puede verse la misma génesis y desarrollo de la causa en su origen privado nada tiene que ver con los actos unilaterales como el administrativo.

Así que la intención de Hariou sigue imponiéndose, pues hablar de causa de los actos administrativos es falso e inútil, porque estos son declaraciones de voluntad en el sentido alemán de la expresión y por lo tanto deriva su fuerza obligatoria del ordenamiento y no de la existencia de cualesquiera voluntades ajenas. Sin embargo, fue el propio Consejo de Estado Francés quien desarrolló una de las llamadas aperturas del contencioso sobre la pretendida base de la causa: la Desviación de Poder, pero por su misma definición se aprecia que el significado clásico de causa en el Derecho Privado muy poco tiene que ver con esta apertura: La desviación de poder es la búsqueda por la Administración de fines distintos a los que el ordenamiento otorga a la potestad de la que dimana el Acto Administrativo, y esa voluntad desviada, dice Hariou, solo puede buscarse en el mismo acto, y no en voluntades ajenas.

En conclusión, el elemento “causa” de los actos administrativos no existe: es falso e inútil, pues todos sus efectos prácticos, inclusive la desviación de poder, se explica en realidad en base al fin de la potestad de la que dimanan los actos, y este fin, a su vez, es completamente distinto de la causa final del Derecho Privado, pues no reside en voluntades ajenas sino en la adecuación del acto a ese fin normativo. Así parece reconocerlo la jurisprudencia, que cuando habla de Desviación de Poder se refiere siempre al fin del Acto Administrativo, como interés objetivo previsto en la norma que le da base, y no hace exámenes acerca de voluntades de terceros ni siquiera, en la mayoría de los casos, utiliza la expresión “causa”. 

Así, cuando se utiliza el procedimiento disciplinario para la venganza personal se desvía el acto de sus fines, la revocatoria de la creación de una universidad experimental sin previa evaluación de su desempeño incumple los fines experimentales de esas universidades; el uso de procedimientos disciplinarios para remover un funcionario pero cuando las razones son de idoneidad constituye una desviación de poder.

Motivos

El derecho Privado ignora los motivos subjetivos de las partes para actuar, protege los pactos e intercambios con abstracción de la motivación concreta de los sujetos, para garantizar el tráfico jurídico. La situación de la Administración es muy distinta, su vida es siempre ajustada a Derecho, con lo cual no puede tener motivos distintos a los permitidos por el ordenamiento, pues incluso en el caso de las potestades discrecionales esa discreción viene otorgada por el propio ordenamiento.

Así, los motivos que tiene la Administración para actuar deben ser en todo conforme con el derecho, y de esa manera se concreta todo el esquema propuesto. Los motivos deben expresar la realidad en la práctica del supuesto de hecho normativo y que desencadena el ejercicio de la potestad, revelan el servicio al fin propio de la potestad, cuya efectividad es la causa del acto en que se resuelve ese ejercicio. De allí que el control de los motivos, mediante el examen de la motivación, como se verá, permite calibrar el cumplimiento de todos estos requisitos presupuesto de hecho, fin y causa.

Elementos Formales

La estructura del Acto Administrativo presenta algunos elementos que le dan sustantividad. Son el presupuesto de hecho, el fin, la causa y los motivos. Se trata de un aparato montado para garantizar el cumplimiento de la Ley y la efectividad del principio de legalidad en el desenvolvimiento de las potestades de la Administración. Como veremos al hablar de los motivos, el presupuesto de hecho desencadena la actividad administrativa según la Ley, que debe dirigirse al fin que la misma Ley impone, de manera efectiva (causa), todo lo cual se expresa en los motivos.

Procedimiento

Merkl, dejó claro que toda actividad estatal debía procesalizarse, y no solo la judicial. Así nace la idea de un procedimiento administrativo, afín al judicial y que es uno de los elementos de producción de los actos administrativos. El procedimiento administrativo regula la actividad de la Administración para fijar el supuesto de hecho que desencadenará la aplicación de la norma, permitiendo igualmente la participación de una pluralidad de sujetos administrativos: Las distintas Administraciones Públicas involucradas en la emisión del acto, sobre todo, permite la actividad de las partes, es decir, de los administrados sobre los cuales recaerán los efectos del acto. El régimen positivo del procedimiento administrativo se encuentra en los Artículos 47 y Siguientes de la LOPA.

Forma

En principio, la forma escrita es la normal de los actos administrativos, y su contenido se encuentra disciplinado en el Artículo 18. LOPA.

Motivacion

Es la exposición de los motivos, de acuerdo con el Artículo 9. LOPA, los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la Ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto; en este sentido, se trata de razonar sobre la base de la norma el que los hechos fijados se subsumen en el correspondiente supuesto de hecho.

Clasificación de los Actos Administrativos

Según Sus Efectos 

Se clasifican en Actos Administrativos de Efectos Generales y de Efectos Particulares. Según el Carácter Normativo o No Normativo de los Actos Administrativos, estos se clasifican en actos de efectos generales y actos de efectos particulares, pudiendo decirse, que la LOPA, acoge una primera forma de clasificación de los actos administrativos según sus efectos, en el sentido de que clasifica los Actos Administrativos en Actos Normativos (de efectos generales) y en No Normativos (de efectos particulares). Esta es la clasificación que de acuerdo a lo establecido en la extinta Corte Suprema de Justicia, permite distinguir los Actos Administrativos, siendo los Actos Administrativos de Efectos Generales, aquellos de contenido normativo, es decir, que crean normas que integran el Ordenamiento Jurídico; en cambio los Actos Administrativos de Efectos Particulares, son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho. La LOPA, identifica los actos de efectos generales, con los que califica en el Artículo 13 como "actos o disposiciones administrativas de carácter general" y los actos de efectos particulares a los que la misma norma califica como actos administrativos "de carácter particular".  

Según Sus Destinatarios    

Se clasifican en Actos Administrativos Generales e Individuales, siendo los primeros aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado de personas o un número determinado; en cambio, los segundos, son aquellos que interesan a un solo sujeto de derecho, el cual es, de acuerdo a la clasificación anterior un Acto de Efectos Particulares.  Esta distinción se presume acogida en el Artículo 72 de la LOPA, al exigirse que también sean publicados en la Gaceta Oficial, aquellos actos que interesen a un número indeterminado de personas, que no sean Actos Normativos o Actos de Carácter General.   

Según Su Contenido    

Se clasifican en Actos Definitivos y Actos de Trámite, pudiendo distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sería un Acto Definitivo, de aquel acto que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carácter preparatorio, el cual se denomina Acto de Tramite; esta clasificación de los actos administrativos según el contenido, se deduce de los Artículos 9, 62 y 85 de la LOPA.  Otra distinción que la Ley prevé respecto de los actos administrativos y que también se refiere a su contenido, es la que se refiere a los Actos Creadores de Derechos Subjetivos y/o Intereses Personales y Legítimos, regulados en los Artículos 19, Ordinal 2 y 82 de la LOPA, y los Actos No Creadores de Derechos Subjetivos y/o Intereses Personales y Legítimos, también regulado en esos mismos  Artículos 19, Ordinal 2 y 82 de la LOPA; asimismo, la Ley establece la posibilidad de que se trate de Actos Establecedores de Obligaciones, y así se los regula en el Artículo 70 de la LOPA.     

Según Su Manifestación de Voluntad    

La manifestación de voluntad que produce el acto, conforme al Artículo 18, debe ser expresa y formal, conteniendo una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito, por tanto, el Acto Administrativo que regula la LOPA, en principio, es un Acto Expreso, no obstante, la Ley prevé una declaración o Acto Tácito, derivado del Silencio Administrativo, así se establece expresamente en el Artículo 4 de la LOPA, cuando se prevé que en los casos en los cuales un órgano de la Administración Pública no resolviera un asunto o un recurso dentro de los lapsos que prevé la misma Ley, se considera que ha resuelto negativamente pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato siguiente.   

Según Su Impugnabilidad    

Otra clasificación de los actos, se refiere a la impugnabilidad o no de los mismos, y así se distingue el Acto No Firme, que aún puede ser impugnado, sea por vía administrativa (recursos administrativos), o por vía contencioso-administrativa, en cambio, el Acto Firme, es el acto que ya no puede ser impugnado por las vías ordinarias de recurso, y sobre el cual el único recurso que cabe, es el Recurso de Revisión. En ese sentido, el Articulo 97 de la LOPA, al regular el Recurso de Revisión, señala que éste sólo procede contra los actos firmes, es decir, contra los que no fueron impugnados en su oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnación, son Actos Administrativos Inimpugnables.  

Según Su Ejecución    

Otra clasificación de los actos, se refiere a la ejecución o no de los mismos, y así se distingue el Acto Material de Ejecución, regulado en el Artículo 78 de la LOPA, en efecto, se habla de Actos Materiales de Ejecución que puedan menoscabar o perturbar los derechos de los particulares, los cuales no pueden realizarse sin que exista previamente un Acto Administrativo que sirva de fundamento a dichos actos materiales.   Puede decirse en este sentido, que el Acto Material de Ejecución previsto en el Articulo 78, se identifica con el Acto de Ejecución que regula el Artículo 8 de la LOPA.